17.07.2013 письмом Группы ЭРА за исх. № 2178 были направлены Министру культуры РФ г. Мединскому В. Р. и директору Нормативно-правового департамента Минкультуры г. Ромашовой Н. В. предложения на проекты приказов, которые были опубликованы на сайте Министерства для обсуждения.
Публикуем здесь наши предложения:
1. По проекту приказа Министерства культуры РФ «Об утверждении Положения о порядке включения населённого пункта в перечень исторических поселений федерального значения»:
а) Согласно ч. 1 ст. 59 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», историческим поселением в целях настоящего Федерального закона являются включённые в перечень исторических поселений федерального значения или в перечень исторических поселений регионального значения населённый пункт или его часть, в границах которых расположены объекты культурного наследия, включённые в реестр, выявленные объекты культурного наследия и объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения.В проекте обсуждаемого приказа, в приложении 2, установлены критерии историко-культурной ценности населённых пунктов, имеющих особое значение для истории и культуры Российской Федерации, где прописаны условия, которыми должен обладать населённый пункт, включаемый в список исторических поселений.
Однако полагаем, что данные критерии являются для данного приказа излишними по причине того, что в РФ имеются населённые пункты, вполне достойные быть включёнными в перечень исторических поселений, но не обладающие критериями, указанными в приложении 2 к проекту приказа. Многие населённые пункты к настоящему времени уже не обладают сохранностью объёмно-пространственной структуры, данной в критериях, в частности:
- исторически ценные градоформирующие объекты, фиксирующие планировку и не нарушающие своим масштабом характер историко-градостроительной среды, составляют не менее 40% застройки,
- памятники и ансамбли федерального, регионального или местного значения, а также исторически ценные градоформирующие объекты составляют не менее 60% застройки исторических кварталов территории населённого пункта. Процент зданий и сооружений, архитектурные качества, масштаб и облик которых несовместим с историко-градостроительной средой населённого пункта (диссонирующие объекты) составляет не более 10% застройки исторических кварталов территории населённого пункта.
Несоответствие этим критериям для многих населённых пунктов связано с различными причинами, в числе которых неконтролируемая градостроительная деятельность советского периода и последних лет, либо военные действия, уничтожившие историческую застройку, которая после не восстанавливалась.
Например, Великий Новгород - один из древнейших и известнейших городов России (в 2009 году официально отметил 1150-летие), его историческая застройка очень сильно пострадала во время Второй Мировой войны, а после неё город был застроен новыми домами, почти без восстановления исторических зданий. Тем не менее, необходимость включения этого населённого пункта совершенно очевидна, т. к. его по праву считают первым городом на территории России, а некоторые историки – даже более древним, чем г. Киев.
Другой пример - г. Казань, столица Республики Татарстан, основан в 1005 году. Казанский кремль входит в число объектов Всемирного наследия ЮНЕСКО. Исторический центр города Казани был существенно перестроен в 1990-2000-х годах в рамках программ ликвидации ветхого жилья и подготовки к празднованию тысячелетия города, потеряв при этом обширные участки исторической застройки и даже некоторые памятники архитектуры, при этом был фактически уничтожен исторический ансамбль губернского города. Тем не менее, даже с уничтоженной в историческом центре застройкой, город, несомненно, заслуживает право быть в списке исторических поселений.
Можно привести ещё много примеров таких населённых пунктов, однако, Великий Новгород и Казань - одни из самых ярких.
Мы полагаем целесообразным отказаться от предлагаемых в приложении 2 к проекту приказа критериев, так как в любом случае для принятия решения о включении в список исторических поселений для каждого населённого пункта необходимо подготовить историко-культурные исследования, разработать перечни предметов охраны и границы исторического поселения, а также подготовить историко-культурный опорный план - тем более, что ст. 59 Федерального закона «Об объектах культурного наследия» допускает, чтобы границы исторического поселения не совпадали с границами населённого пункта. Это позволит выбирать какие-то сохранившиеся исторические участки, которые можно ставить под охрану. Такие территории сохранились и в Великом Новгороде, и в Казани.
На наш взгляд, Министерство культуры РФ должно принимать решение о включении населённого пункта в перечень исторических поселений не на основании критериев приложения 2 к Приказу, а на основании оценки предоставляемой документации (историко-культурные исследования, проект предметов охраны и границ исторического поселения, историко-культурный опорный план). Такая оценка могла бы, например, производиться специально созданным общественным советом при Министерстве культуры РФ, на который должны быть возложены функции оценки направляемой в Министерство документации и подготовка предложения по вопросу включения или не включения населённого пункта в перечень исторических поселений. Членами такого общественного совета должны быть архитекторы, историки, искусствоведы, реставраторы, археологи, представители органов охраны памятников и градозащитники.
б) Для подготовки решения о включении населённого пункта в перечень исторических поселений в Министерство культуры РФ будут направляться: историко-культурные исследования, проект предметов охраны и границ исторического поселения, историко-культурный опорный план.Согласно ч. 4 ст. 59 Федерального закона «Об объектах культурного наследия», объекты культурного наследия, включённые в реестр; выявленные объекты культурного наследия; объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения, как сохранившиеся, так и утраченные; границы зон охраны объектов культурного наследия; границы территорий объектов культурного наследия; границы территории исторического поселения отображаются в историко-культурном опорном плане исторического поселения, составляемом на основе историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований.
Однако к настоящему моменту федеральный законодатель не установил понятия историко-культурного плана. Существует неопределённость в том, что представляет из себя историко-культурный опорный план, что он в себя включает и из чего состоит.
Согласно п. 8 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (утверждённого постановлением Правительства РФ от 26.04.2008 № 315), «материалы по обоснованию проекта зон охраны объекта культурного наследия, расположенного на территории исторического поселения, указанные в подпунктах "в", "г" и "д" пункта 7 настоящего Положения, могут быть представлены в виде содержащего соответствующие сведения историко-культурного опорного плана или его фрагмента», согласно п. 7 названного Положения, «в) сведения в текстовой форме и в виде карт (схем) о расположенных в границах проектируемых зон других объектах культурного наследия, их территориях и зонах охраны; г) сведения в текстовой форме и в виде карт (схем) о расположенных в границах проектируемых зон выявленных объектах культурного наследия; д) сведения в текстовой форме и в виде карт (схем) о визуальном восприятии объекта культурного наследия с основных видовых точек и смотровых площадок».
Из вышесказанного можно сделать вывод, что историко-культурный опорный план поселения - это комплексный документ, который включает как текстовую часть, так и схемы, составленный на основе историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований, где обозначена история застройки земельных участков (по утраченным и существующим объектам), сведения обо всех исторических зданиях (с указанием архитекторов, дат постройки, перестройки и т. п.), сведения о границах зон охраны и границах исторического поселения. Однако отдельного понятия в федеральном законодательстве нет, поэтому здесь необходимо либо запрашивать методические рекомендации Министерства культуры РФ, либо давать определение этому понятию в Положении об утверждении границ и предметов охраны исторического поселения, которое должно быть разработано и утверждено постановлением Правительства РФ в соответствии с ч. 8 ст. 59 Федерального закона «Об объектах культурного наследия». Тем не менее, в период отсутствия данного понятия власти субъектов РФ определяли это понятие сами, например, пунктом б) главы III Проекта зон охраны центральных районов Ленинграда 1988 г. (утверждены решением Ленгорисполкома от 30.12.1988 № 1045 «Об утверждении границ объединенных зон охра-ны памятников истории и культуры в центральных районах Ленинграда») дано такое понятие историко-архитектурного опорного плана:
«На основании… списков ценных зданий, а также материалов по комплексному капитальному ремонту был сделан историко-архитектурный опорный план центральных районов Ленинграда в М 1:5000. Задача историко-архитектурного опорного плана – поадресная характеристика всей застройки центральных районов с точки зрения ценности каждого здания. На чертеже показаны:
- памятники истории, культуры и архитектуры, в том числе подвергнутые комплексному капитальному ремонту;
- здания, состоящие на учёте ГИОП и ГУК, в том числе подвергнутые комплексному капитальному ремонту;
- здания, рекомендуемые к постановке на учет ГИОП или ГУК, в том числе подвергнутые комплексному капитальному ремонту;
- исторически сложившаяся рядовая застройка, ценная и нейтральная (без стилевой характеристики или прошедшая ККР);
- диссонирующая застройка;
- утраченные доминанты и градоформирующие здания;
- памятники садово-паркового искусства;
- сады и парки, состоящие на учете ГИОП;
- сады, парки и некрополи, рекомендуемые на учёт ГИОП и ГУК;
- набережные и мосты, состоящие под охраной ГИОП.
Историко-архитектурный опорный план даёт наглядную картину распределения ценной застройки в плане центральных районов Ленинграда, чётко выделяющую зону «перепада», — границу между территориями, насыщенными исторически-ценной застройкой и значительно менее ценной средой периферийных зон.
Совершенно очевидна при взгляде на чертёж необоснованность границы объединённой охранной зоны и зоны регулирования застройки 1969 года, оставлявших вне охранных мероприятий большую часть ценного архитектурного наследия Петербурга-Ленинграда.
Кроме того, историко-архитектурной опорный план демонстрирует те потери, которые произошли в последние два десятилетия в ценной рядовой застройке центральных районов из-за разрушительных методов комплексного капитального ремонта».
Пункт в) главы III Проекта зон охраны центральных районов Ленинграда 1988 г. даёт также понятие об историко-градостроительном и ландшафтном опорном плане:
«Историко-градостроительный и ландшафтный опорный план характеризует пространственно-планировочную структуру центральных районов Ленинграда, особенности ландшафта Ленинградского центра, где первостепенную роль играет Нева, реки и каналы. Здесь показаны главные и второстепенные градостроительные ансамбли, система высотных доминант.
На чертеже отражена следующая информации:
- градостроительные ансамбли главного городского пространства Невского проспекта, Смольного, Александро-Невской лавры, Елагина острова, отдельных дворцов, усадеб, культовых сооружений, общественных зданий, казарм, площадей;
- ансамбли улиц, каналов и рек;
- исторически сложившаяся планировочная структура; утраченные элементы планировочной структуры;
- градоформирующая зелень – высокоствольная и партерная;
- доминанты и градостроительные акценты, в том числе:
главные городские высотные доминанты,
доминанты и градостроительные акценты второго уровня,
местные доминанты и акценты,
утраченные высотные доминанты.
Градостроительный и ландшафтный опорный план выявляет не только градостроительные ансамбли в общепринятом сегодня понимании, но и фактически сложившиеся ансамбли основных улиц, рек, каналов. Именно в непрерывности и протяжённости ценной исторической застройки в сочетании с ландшафтом водной и уличной системы – одна из уникальных особенностей Ленинградского центра.
На чертеже показаны зоны или отдельные участки, где ещё не сформирована застройка должного уровня, а также деградировавшие элементы отдельных ансамблей. Выявлен планировочный каркас исторического центра и вся целиком система улиц и площадей, подлежащая охране, как наиболее устойчивая во времени составляющая городского ландшафта.
Второй слой информации наложен на современную градостроительную характеристику и представляет собой историко-генетическое районирование центральных районов, иначе говоря – сведения о происхождении ныне существующих планировочных структур.
Выделены крупные однородные городские структуры с указанием на принадлежность их гражданской или военной сфере, в том числе жилые слободы и участки городских частных домов; полковые слободы, казармы, плацы, городские усадьбы, дачи. Кроме того, выделены небольшие по площади, но функционально важные территории: высших государственных и военных учреждений; царских садов; царских конюшен; гостиных дворов, рынков, складов, фабрик; церквей, соборов, монастырей.
Эти различные по функциональному происхождению территории и участки образовали соответственно различные по членению и конфигурации планировочные структуры, представляющие собой наиболее достоверные свидетельства развития Петербурга на ранних стадиях.
Выявление высотных доминант и градостроительных акцентов нескольких уровней – от общегородских до локальных - детализирует градостроительный чертеж. Однако по-настоящему детальную картину городского микроландшафта можно получать при дальнейшей разработке фрагментов объединённой охранной зоны в более крупном масштабе.
Сводные списки ценных зданий и сооружений, историко-архитектурный и историко-градостроительный и ландшафтный опорные планы явились основой для разработки проекта зон охраны центральных районов Ленинграда, назначения границ заповедников, объединённой охранной зоны, объединённой зоны регулирования застройки».
В то же время Правительство города Москвы, например, определило это понятие совершенно по-иному. Согласно ст. 1 гл. 1 Закона г. Москвы от 14.07.2000 № 26 «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры», «историко-культурный опорный план - единая информационная система по недвижимым памятникам истории и культуры, выявленным недвижимым объектам историко-культурного наследия, их территориям, зонам охраны, другим градостроительным элементам и сооружениям, представляющим историко-культурную ценность, формируемая с использованием современных геоинформационных технологий и являющаяся в части этих сведений основой для формирования иных информационных систем, использующих данные о недвижимых объектах историко-культурного наследия и их территориях».
Исходя из вышеизложенного, историко-культурный опорный план - это не только картографическая часть, но и подробная пояснительная записка, а собственно сам план, если он отображает археологические данные, сведения об утраченных и существующих объектах – должен быть представлен в виде геоинформационной многослойной системы, где были бы отражены все его данные.
Наше предложение сводится к тому, что совершенно необходимо дать понятие историко-культурного опорного плана с подробным указанием его состава, структуры, включаемых в него сведений и данных. Это определение можно было бы дать в рассматриваемом приказе Министерства культуры РФ.
2. По проектам приказов:
- «Об утверждении Положения о порядке согласования проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территории исторического поселения федерального значения»;
- «Об утверждении Положения о порядке согласования проектов планировки и межевания территорий, подготовленных применительно к территории исторического поселения федерального значения».Полагаем, что сроки для согласования в Министерстве культуры РФ проектов правил землепользования и застройки, проектов планировки и межевания, недостаточны для всестороннего рассмотрения документации и принятия взвешенного решения об их согласовании.
Предлагаем увеличить данные сроки, по меньшей мере, в 2 раза.
Также просим обратить особое внимание, что для некоторых населённых пунктов до настоящего времени не разработаны правила землепользования и застройки, но проекты планировки и межевания в таких населённых пунктах разрабатываются. Проект планировки и межевания – это документация, которая, в соответствии с ч. 10 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ, разрабатывается на основании градостроительных регламентов правил землепользования застройки, и не иначе.
Предлагаем оставлять без согласования Министерства культуры РФ проекты планировки и межевания для исторических поселений, где не разработаны правила землепользования и застройки.
